Hans-Georg Ehrhart
22.06.2022 / 9 Minuten zu lesen
Die deutsche Politik gegenüber innerstaatlichen Konflikten
ist deklaratorisch stark an wertebasierten Zielen, wie Frieden, Demokratie und
Stärkung einer regelbasierten internationalen Ordnung, ausgerichtet. In der
politischen Praxis überwiegen jedoch ordnungs- und bündnispolitische
Interessen. Die Ergebnisse dieser Politik sind in den meisten Konfliktregionen
ernüchternd, meint Hans-Georg Ehrhart.
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Interessen und Ziele
Strategien und
Instrumente
Drei Missionen:
Afghanistan, Mali, Ukraine
Fazit und Ausblick
Wie die meisten Staaten hat sich auch das wiedervereinigte
Deutschland in den ersten Jahren nach dem Ende des Ost-West-Konflikts
schwergetan, seine Linie in dem neuen Politikfeld "Bearbeitung und Lösung
innerstaatlicher Konflikte" zu finden. Drei Handlungsstränge schälten sich
dabei zunächst heraus: die Osterweiterung von EU und NATO, die Bearbeitung von
Gewaltkonflikten auf dem Balkan und die Teilnahme der Bundeswehr an
internationalen Friedensmissionen.
Im Kern ging es vor allem um die Gewährleistung von Frieden
und Stabilität in der europäischen Nachbarschaft, die Stärkung der westlich
dominierten multilateralen Ordnung und die Verbreitung des
liberal-demokratischen Gesellschafts- und Wirtschaftsmodells. In diesem Kontext
kamen zahlreiche neue politische Ansätze und Instrumente, wie
Konfliktprävention, Mediation, Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit
und die Implementierung von Sicherheitssektorreformen, zum Einsatz. Die
Interner Link:Umsetzung erfolgte in enger Kooperation mit zivilgesellschaftlichen
Akteuren und Regionalorganisationen.
Gleichzeitig wurde die Bundeswehr schrittweise von einer
territorialen Verteidigungsarmee zu einer international handlungsfähigen
Interventionsstreitmacht umgebaut, die gegebenenfalls in der Lage ist, zur
Friedenssicherung und Bewahrung von regionaler Stabilität in innerstaatliche
Konflikte einzugreifen. Das Engagement erfolgte zunächst im Rahmen ziviler
UN-Missionen, danach auch in Militäreinsätzen, vor allem auf dem Balkan. 1999
beteiligte sich die Bundeswehr an den völkerrechtlich umstrittenen
Luftangriffen der NATO gegen Serbien (Loquay2000). Dadurch wurde ein erster
Keim für das Aufleben des Machtkonflikts zwischen dem Westen und Russland
gelegt, das Partei für Serbien ergriffen hat.
Interessen und Ziele
Deutschland sieht fragile Staaten und autoritäre Herrschaft
als entscheidenden Nährboden für gewaltsame Konflikte an, weil diese
Nationalismus, gewaltbereiten Extremismus und die Internationalisierung von
Konflikten begünstigen. Krisen entstehen auch, "weil Menschen sich nicht
gehört oder nicht vertreten fühlen und Konfliktparteien keinen Weg finden,
miteinander ins Gespräch zu kommen" (Auswärtiges Amt 2019). Daraus wird
die Notwendigkeit abgeleitet, staatliche Strukturen in Konfliktregionen zu
stabilisieren und zu reformieren. Angesichts der durch den russischen
Angriffskrieg gegen die Ukraine veränderten Sicherheitslage in Europa wird
inzwischen stärker hinterfragt, "wie effektiv unsere Mittel sind und was
sie zur Stabilisierung der Regionen und unserer eigenen Sicherheit
beitragen" (Auswärtiges Amt 2022).
Das deutsche Engagement zur Beilegung innerstaatlicher
Konflikte erfolgt in der Regel im Verbund mit Partnern im Rahmen einer
regelbasierten multilateralen Weltordnung, wie sie nach dem Zweiten Weltkrieg insbesondere
von den USA geprägt worden ist. Deutschland sieht seine Interessen eng mit
denen seiner Verbündeten und Partner verflochten, wobei die postulierten
gemeinsamen Werte, wie Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und gutes Regieren, den
ideologischen Kitt für solidarisches und gemeinsames Handeln bilden. Dass im
Zweifelsfall Interessen höher gewichtet werden als Werte, belegt die
Zusammenarbeit mit höchst problematischen Staaten, wie der autoritären Türkei,
dem die Menschenrechte verachtenden Saudi-Arabien oder dem Putschisten-Regime
in Mali. Im ersten Fall handelt es sich um einen NATO-Partner, im zweiten um
einen vermeintlichen Stabilitätsanker im Nahen Osten und im dritten um ein
wichtiges Interessengebiet Frankreichs, Deutschlands engstem europäischen Partner.
Strategien und Instrumente
Um fragile Staaten zu stabilisieren und autoritäre
Herrschaftsformen zu überwinden, verfolgt die Bundesregierung einen
"umfassenden und vernetzten Ansatz" (Ehrhart 2011). Sie greift dabei
auf ein breites Instrumentarium zurück, etwa bi- und multilaterale Maßnahmen
der Außen-, Entwicklungs-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowie auf
Mechanismen europäischer und internationaler Organisationen. Wichtige
programmatische Dokumente sind der "Aktionsplan Zivile Krisenprävention,
Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung" (2004), die
ressortübergreifenden "Leitlinien für eine kohärente Politik gegenüber
fragilen Staaten" (2012) sowie die Leitlinien zur Konfliktbewältigung (Die
Bundesregierung: 2017).
Die Art und Weise, wie deutsche Interessen und Ziele
gegenüber Konflikt- und Postkonfliktländern verfolgt und umgesetzt werden, hat
sich seit Anfang der 1990er Jahre signifikant verändert. In der ersten Phase
standen die weltweite Förderung und Verbreitung des westlichen liberalen
Modells im Vordergrund. Demokratische Strukturen und soziale Marktwirtschaft
galten als Königsweg für die Befriedung von Konflikt- und
Postkonfliktgesellschaften. Strategien und Instrumente wurden unter dem Begriff
des liberalen Peace-building zusammengefasst (Brahimi 2000). Die Politik des
State- und Peace-building von außen und des "social engineering",
d.h. des technokratischen und kulturell wenig sensiblen Umbaus fremder Staaten
und Gesellschaften, stieß schnell an ihre Grenzen (Newman/Paris/Richmond 2009).
Die Terroranschläge vom 11. September 2001 läuteten die
zweite Phase ein. Anstatt aus den Misserfolgen zu lernen und zu einer
inklusiveren, die Interessen der lokalen Bevölkerung stärker berücksichtigenden
Politik überzugehen, vollzogen die USA unter Präsident George W. Bush einen
verhängnisvollen Strategiewechsel. Eckpunkte waren der "Krieg gegen den
Terror" und eine Politik des militärisch gestützten "regime
change" gegen unbotmäßige autoritäre Staaten. Primär aus Gründen der
Bündnissolidarität nahm Deutschland zwischen 2001 und 2021 an 29 Einsätzen und
Missionen der NATO, der EU und der UNO teil (Bundeswehr 2021). Der längste und
mit 59 toten Soldaten blutigste Einsatz war in Afghanistan. Das Engagement, das
mit dem Ziel eines primär entwicklungspolitisch gestützten Peace- und
State-building begann, eskalierte mehr und mehr zur Aufstandsbekämpfung.
In der dritten Phase, die mit dem Ende des Kampfeinsatzes
der NATO in Afghanistan im Jahr 2014 begann, wandelte sich das deutsche
Engagement schrittweise hin zu einer Politik der pragmatischen Einhegung und
Stabilisierung innerstaatlicher Konflikte. Angesichts der insgesamt desaströsen
Ergebnisse nahm die Neigung zu Interventionen merklich ab. Im Vorgehen der EU
war eine vergleichbare Entwicklung zu beobachten. Ob in der Ukraine, auf dem
westlichen Balkan oder in der Sahel-Zone, die Bundesregierung schraubte ihre
Reformansprüche nun deutlich zurück und konzentrierte sich hauptsächlich
darauf, mit den Regierungen von Konflikt- und Postkonfliktstaaten Vereinbarungen
über konkrete Stabilisierungsmaßnahmen, etwa die Ertüchtigung der Streitkräfte,
zu treffen. Wie die Entwicklung u.a. im westlichen Balkan (z.B. Serbien) und
der Sahel-Zone (z.B. Mali) zeigt, kann die Stabilisierungspolitik auch zur
Stärkung autoritärer Strukturen beitragen.
Drei Missionen: Afghanistan, Mali, Ukraine
Beispielhaft für das Engagement Deutschlands sind die
Konflikte in Afghanistan, Mali und der Ukraine. In Afghanistan handelte es sich
um einen Einsatz im Rahmen der NATO, in Mali um Stabilisierungs- und
Ausbildungseinsätze im Rahmen der UNO und der EU und in der Ukraine um ein
zunächst vorwiegend nicht-militärisches Engagement im Rahmen der OSZE, der NATO
und der EU.
Afghanistan
Deutschland hat sich primär in Afghanistan engagiert, weil
es sich nach 9/11 verpflichtet fühlte, mit der die deutsche Sicherheit
garantierenden Bündnisvormacht USA solidarisch zu sein (Krause 2011). Im Rahmen
der Mission sollte Afghanistan in die Lage versetzt werden, eine Demokratie
aufzubauen, um zu gewährleisten, dass von dort keine terroristische Gefahr mehr
für Deutschland und seine Partner ausgeht (Die Bundesregierung 2008: 5).
Konkrete Ziele waren die Stärkung des Staates und die Durchsetzung von
Bürgerrechten, die Verbesserung der Lebensbedingungen, die Schaffung von
Alternativen zum Drogenanbau, der Aufbau von Infrastruktur, Bildungs- und
Gesundheitseinrichtungen, die Beseitigung der Kriegsfolgen und die Verbesserung
der Sicherheit (Die Bundesregierung 2008: 45).
Die Bundesregierung benötigte zwanzig Jahre, um zu erkennen,
dass die Politik des militärisch gestützten Peace- und State-building in
Afghanistan gescheitert ist. Die Interner Link:Gründe dafür sind hauptsächlich
in drei Punkten zu suchen: (1) der Bündnissolidarität gegenüber den USA und der
NATO, (2) dem Unvermögen, nach offenkundigen Fehlentwicklungen eine
grundlegende Strategie- und Politikänderung vorzunehmen sowie (3) dem
mangelnden Mut politischer Entscheidungsträger, sich selbst und der Öffentlichkeit
gegenüber das Scheitern der Mission einzugestehen.
Mali
Auch in Mali-Einsatz spielten bündnispolitische Überlegungen
eine wichtige Rolle – diesmal gegenüber Frankreich, das für die geostrategische
Sicherung der krisengeschüttelten Sahelzone – seinem vormaligen kolonialen
Herrschaftsbereich - europäische Solidarität einforderte. Auch seitens der EU
wuchs die Bereitschaft, sich stärker als geopolitischer und
sicherheitspolitischer Akteur in Afrika zu Interner Link:engagieren
(Brüne/Ehrhart/Justenhoven 2015). Die Bundesregierung stimmte dem Engagement
zu, ohne gemeinsam mit Paris eine hinreichend klar definierte politische
Strategie für das Land zu erarbeiten, das doppelt so groß ist wie Afghanistan.
Die Bundesregierung führt vor allem drei Gründe für ihr zivil-militärisches
Engagement in Mali an: (1) den Kampf gegen den Terrorismus, (2) die
Stabilisierung Malis und der Region sowie (3) die Eindämmung der Migration in
Richtung Europa im Rahmen sogenannter Migrationspartnerschaften (Die
Bundesregierung 2022a). Die Fluchtursachenbekämpfung war ursprünglich nicht
Teil des Aufgabenkatalogs. Nach der Flüchtlingskrise 2015 sollte dieses Ziel
zusätzliche Legitimation liefern.
Neun Jahre nach Beginn der Intervention muss man
feststellen, dass sich die terroristischen Anschläge in der Region vervielfacht
haben. Auch der zurzeit größte und gefährlichste Blauhelmeinsatz, die
MINUSMA-Mission der UNO, an der die Bundeswehr mit 1.100 Einsatzkräften
beteiligt ist, bemühte sich bislang vergeblich darum, das Land zu stabilisieren.
Schließlich ist das Vorhaben gescheitert, die malischen Streitkräfte durch die
EU-Trainingsmission (EUTM Mali) zu reformieren, an der 600 Bundeswehrsoldaten
beteiligt sind. Das malische Militär hat 2020/21 innerhalb von neun Monaten
zwei Mal geputscht.
Angesichts der zunehmenden Destabilisierung der gesamten
Sahel-Region kann auch die Eindämmung der Migration als gescheitert gelten.
2021 waren in Mali mehr als 400.000 Menschen auf der Flucht. Das sind mehr als
viermal so viele wie im Jahr zuvor (CARE 2021). Trotz dieser Misserfolge hat
der Bundestag mit erstaunlicher Regelmäßigkeit die Mandate für beide Einsätze
verlängert. Auch die auf die Reform des malischen Staates und der Gesellschaft
gerichteten Anstrengungen stecken in einer Sackgasse. Im Index für fragile
Staaten ist das Land mittlerweile am unteren Ende der Skala angekommen (Fund
for Peace 2021). Die Stimmung in Mali hat sich mittlerweile gegen die Präsenz
Frankreichs und seiner europäischen Partner gedreht. Nachdem Frankreich auf
Druck der malischen Regierung beschlossen hat, sein Militär aus dem Land
abzuziehen, ist es nur eine Frage der Zeit, bis die Bundeswehr folgt.
Ukraine
Seit der Implosion der Sowjetunion hat Deutschland ein
Interesse an einer unabhängigen, stabilen und demokratischen Ukraine. Im
Mittelpunkt standen Ziele, wie die Erschließung eines großen Marktes durch
liberale Wirtschaftsreformen, die Reform des Justizsystems und der Aufbau
demokratischer Institutionen. Die von innenpolitischer und gesellschaftlicher
Instabilität, schwacher Wirtschaft und starker Korruption geprägte Ukraine
blieb für die Bundesregierung jedoch lange nachrangig gegenüber einer primär an
Russland ausgerichteten Ostpolitik.
Das änderte sich ab 2014 nach der russischen Annexion der
Krim und der militärischen Unterstützung der ukrainischen Separatisten der
Ostukraine. Die Belange der Ukraine gewannen einen bis dahin nie erreichten
hohen Stellenwert. Die Bundesregierung übernahm eine führende Rolle bei der
Verteidigung der ukrainischen Souveränität, der Aushandlung eines
Waffenstillstands (Minsker Abkommen), der Verhängung von Sanktionen gegen
Moskau und der Heranführung der Ukraine an die EU. Zur Auflösung der Fußnote[1]
Gleichwohl war Berlin angesichts mangelnder Reformfortschritte, etwa im
Justizapparat, im mächtigen Sicherheitsdienst SBU und bei der
Korruptionsbekämpfung, enttäuscht. Die deutsche Politik unterschätzte wohl, wie
schwierig politische und gesellschaftliche Reformprozesse in dem vom Krieg im
Osten gezeichneten Land sind (Härtel 2021).
Die westlichen Staaten haben die Entschlossenheit Russlands
unterschätzt, die "ukrainische Frage" militärisch entscheiden zu
wollen. Rückblickend ist zu konstatieren: Der Westen hat gegenüber Russland
sowohl bei der Entwicklung und Umsetzung einer wirksamen Eindämmungs- und
Abschreckungsstrategie als auch eines langfristig angelegten Angebots der
strategischen Kooperation und wirtschaftlichen Modernisierung versagt.
Wahrscheinlich wäre eine Kombination aus beiden – eine Doppelstrategie – die
angemessene Vorgehensweise gewesen. Nach dem Beginn des russischen
Angriffskriegs gegen die Ukraine am 24.2.2022 hat Berlin eine
"Zeitenwende" in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik
angekündigt. Mit Blick auf die Ukraine bedeutet das, dass nun alle Anstrengungen
darauf gerichtet werden, gemeinsam mit den Partnern in NATO und EU einen
militärischen und politischen Sieg Russlands zu verhindern (Die Bundesregierung
2022b).
Fazit und Ausblick
Die Bereitschaft der deutschen Politik aus Fehlern zu
lernen, ist in der Vergangenheit weit hinter dem Tempo der globalen
machtpolitischen Veränderungen zurückgeblieben. So war in dem Bericht der
(schwarz-roten) Bundesregierung über die Umsetzung der Leitlinien aus dem Jahr
2021 von Fehlschlägen, wie in Afghanistan, Syrien und Mali, nichts zu lesen
(Die Bundesregierung 2021). Das offenkundige Scheitern der "Illusion
Statebuilding" (Bliesemann de Guevara/Kühn 2010) wurde sowohl in
Afghanistan als auch in Mali ignoriert, weil man die Solidarität mit den
amerikanischen und europäischen Verbündeten für "alternativlos"
hielt.
Bei den militärischen Auslandseinsätzen mangelt vor allem an
einer gründlichen Lageanalyse, einer klaren Vorstellung von dem übergeordneten
politischen Zweck, den dafür anzustrebenden Zielen und dem benötigten
Mitteleinsatz. Stattdessen dominieren oftmals kulturelle Ignoranz, überzogene
und kaum präzisierte Ziele, falsche Prioritäten und viel Schönfärberei.
Schließlich reduzierte man vor dem Hintergrund innenpolitischer
Interventionsmüdigkeit und neuer internationaler Herausforderungen die
Ansprüche so weit, dass man sich zunehmend auf die Interner Link:Ausbildung der
lokalen Sicherheitskräfte konzentrierte, auch wenn dadurch autokratischen
Strukturen gefestigt wurden.
Nur mit einer selbstkritischen und systematischen Analyse
der Einsätze und entsprechenden politische Konsequenzen können künftige
Fehlentscheidungen und Misserfolge vermieden werden. Einen ersten Schritt in
diese Richtung hat die neue Bundesregierung angekündigt. Sie will den
Afghanistaneinsatz durch eine Enquete-Kommission evaluierten lassen, deren
Erkenntnisse "praxisnah und zukunftsgerichtet aufgearbeitet werden, sodass
sie in die Gestaltung zukünftiger Auslandseinsätze einfließen" (Mehr
Fortschritt wagen 2021: 150). Ob und inwieweit außereuropäische Stabilisierungseinsätze
angesichts des in den Vordergrund gerückten macht- und ordnungspolitischen
Konflikts mit Russland künftig noch eine Rolle spielen, ist allerdings
fraglich.
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Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Hans-Georg Ehrhart für bpb.de
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